Нужна ли заграничная прививка общественному этнокультурному развитию?

Представляем вниманию читателей инфоцентра FINUGOR статью исполнительного директора землячества Марий Эл в Москве Юрия Ерофеева.

***

К осмыслению данной темы я шел долго, имея в своем активе уже десятки публикаций о национально-культурной автономии. Безусловно, я знал о времени возникновения идей нетерриториальной автономии и про особую роль в этом австромарксизма. Имея по первому высшему образованию специальность историка, несомненно, был в курсе и теоретического спора между Лениным и «бундовцами» во взгляде на национально-культурную автономию. Знал и точку зрения Сталина, усмотревшего в лозунге КНА «утончённый национализм».

Была также и возможность ознакомиться с множеством других материалов, появившихся в 80-90 годы прошлого столетия по этому поводу, авторы которых - научные работники академических институтов и ВУЗ-ов, известные политики и общественные деятели, депутаты Госдумы и сенаторы Совета Федерации и т.д. То есть, недостатка в информации в этом смысле не испытывал.

К 15-ой годовщине со дня принятия Федерального закона об НКА ( 2011 г.) я уже располагал всей полнотой картины в масштабах страны, касающейся госстатистики по национально-культурным автономиям разных уровней с привязкой к конкретным территориям и этническим общностям, более того, оформленной вместе с исчерпывающимися комментариями в единый сборник собственных статей.

И на этом фоне нетрудно оказалось заметить, что после ноября 2003 года, когда «одним махом» было принято сразу десять поправок в статьи 1,3,5,6,7 Федерального закона, значительно уменьшился объем публикаций о национально-культурных автономиях, не говоря уже про отсутствие фундаментальных теоретических и практических исследований по итогам его реализации в интересах государства и общества.

Наметившаяся пустота спустя 9 лет парадоксальным образом сказалась на признании полезности национально-культурной автономии. Но, если в 1996 году НКА занимала основной, главенствующий раздел «Концепции государственной национальной политики Российской Федерации», то в новой «Стратегии государственной национальной политики в Российской Федерации на период до 2025 года», принятой Указом Президента от 19.12 2012 года национально-культурная автономия осталась по сути в тени обычных этнонациональных общественных объединений (фонды, землячества, культурные центры). Хуже того, в числе основных перспективных задач, определенных данной «Стратегией» в сфере этнообразования и этнокультуры, на что как говорится, и были «заточены» НКА существующим законодательством, то они вообще не удостоились упоминания.

Но как такое могло случиться? И почему разработчики важнейшего государственного документа резко изменили привычные взгляды? Или национально-культурные автономии изначально оказались очередным мифом, провозглашенным Ельцинским верноподданным окружением под видом теоретической новизны и европейской «крутости» для замены, а точнее низвержения советской модели национальной политики? При этом они (НКА) подавались чуть ли как панацея от всех бед, способная якобы решать задачи национально-культурного самоопределения народов России, саморазвития этносов, гармонизации интересов национальных групп и даже предупреждения межэтнических конфликтов(?!)

Сегодня, как мне кажется, прежде чем приступить к разработке новой редакции Федерального закона, Администрации Президента РФ, Госдуме, Совету Федерации совместно с научным сообществом необходимо создать полноценную рабочую группу, чтобы критически переосмыслить все, что написано и издано на эту тему, где содержится немало романтической наивности, предвзятости и разной теоретической спекуляции. И пока мы не освободимся от этой псевдолиберальной «шелухи», то будем и дальше постоянно путаться в вопросах предназначения НКА и их возможностей всего лишь как вида общественного объединения и как общественной организации с точки зрения своего правового оформления.

Ибо не случайно на заседании общественного Совета, прошедшего 22.11.2016 года в верхней палате российского парламента под руководством Н.Федорова, руководитель Департамента столичного Правительства по национальной политике, межрегиональным связям и туризму В. Сучков, повествуя о московском опыте, обронил фразу: «Регистрация в форме НКА не дает существенных преимуществ и по сути является таким же общественным объединением, только с другим названием»

Вот вам итог 20-летней истории бытия института национально- культурной автономии, а заодно и оценка существующему профильному Федеральному закону от 17.06.1996 года. А это значит, что в обществе наступил кризис концептуальной мысли. Причём, не где-нибудь на периферии, а в самой Москве, откуда началось массовое движение граждан по вступлению в национально-культурные автономии. И в данной связи резонно напрашиваются вопросы:

- А был ли вообще у данной идеи потенциал для переустройства общественной жизни многомиллионных этнических масс в постсоветской России с учетом сложившихся условий и особенностей союзного государства, а также достигнутых эпохальных завоеваний в этой сфере, признанных во всём мире?

- Повлияло ли на нынешнюю ситуацию низкое качество принятого на волне «политической вседозволенности и целесообразности» Федерального закона в канун президентских выборов 1996 года или причина кроется в недостаточном научном, юридическом и информационном его дальнейшем сопровождении?

- А может быть, Ленин и его соратники оказались правы в критике концепции «не территориальной национально-культурной автономии», возникшей в среде австрийской социал-демократии в конце 19 начале 20 веков, выдвинув в качестве альтернативы наиболее радикальный принцип - право наций на самоопределение? «В этих обстоятельствах такая позиция давала возможность бороться за власть и, самое главное, решить сложнейшую задачу того периода - сохранить территорию многонациональной России» - так считает доктор исторических наук, профессор В.В. Амелин (город Оренбург).

И тут в самый раз стоит посмотреть на современный опыт Австрии и Венгрии, где более века тому назад зародилась идея «персональной» а затем и «нетерриториальной» национально-культурной автономии. Изучив их нормативно-правовые документы сегодняшнего дня, я нигде, например, не обнаружил понятие «самоопределение» применительно к общественным структурам. Отсутствует в них как таковой и термин «национально-культурная автономия.»

Но у них есть то, чего нет у нас. Речь идёт о таких полугосударственных структурах, как органы самоуправления национальных меньшинств численностью не менее трех тысяч зарегистрированных официальными правительственными актами. Например, в Венгрии их насчитывается тринадцать, где национальные меньшинства обязаны иметь стаж проживания на данной территории не менее ста последних лет. Причем, все меньшинства подразделяются на национальные и этнические. В первом случае подразумевается наличие у них родственных государств (румыны, немцы, евреи, словаки, югославы  и т. д.),  а во втором случае – их полное отсутствие (цыгане).

Венгерская система интересна и тем, что вся законодательная и общественная практика закладывалась ещё в период социализма, когда, например, в 1990 г. был принят закон «О выборах депутатов местного самоуправления», согласно которому предусмотрено, чтобы в территориальном органе самоуправления было не менее половины депутатов  - представителей различных меньшинств.

Следующая особенность заключается в том, что органу самоуправления меньшинства передается в пользование необходимое для работы имущество. Государство обеспечивает бюджетное финансирование напрямую, предоставляя также право создавать свои предприятия, хозяйственные организации,  учреждения культуры и образования, а также СМИ. В отдельных случаях допускается передача самоуправлению и общеобразовательных учреждений, где в обучении используется язык национальных меньшинств. Кроме того, при отсутствии в населённых пунктах подобного органа меньшинствам разрешается избрание уполномоченного лица, который имеет возможность участия в работе обычного, сельского местного самоуправления с правом совещательного голоса и обращаться к властям с жалобами и предложениями в интересах своих граждан.

У каждого из тринадцати нацменьшинств в Венгрии имеется республиканский орган в статусе юридического лица, которому государство создаёт необходимые условия для полноценной работы, включая бюджетное финансирование.  При этом органы самоуправления нацменьшинств не наделяются властными полномочиями, и они не являются общественными организациями типа НКА.

Что касается Австрии, то там существуют словенские, хорватские, венгерские, чешские, цыганские меньшинства, которым на основе принятого в 1976 г. закона гарантировано получение начального образования на родном языке.  Общее руководство в рамках каждого из нацменьшинств здесь возлагается на Советы, которые охраняют, представляют культурные, социальные и экономические интересы своих соплеменников во взаимодействии с официальным правительством и правительствами земель. Но они также не имеют властных полномочий. Члены Советов назначаются федеральным правительством сроком на 4 года.  Причём, чтобы в них были представлены  активисты самых разных политических  взглядов, работающие на общественных началах, но при компенсации расходов за участие в мероприятиях, заседаниях Советов и т.д.

Любопытен опыт Эстонии, где органы самоуправления меньшинств были прописаны ещё в конституции 1920 года, предусматривавшей введение жёсткого персонального реестра граждан, отнесённых к нацменьшинствам, имеющим обязательное эстонское подданство. В случае его утраты нацмен исключался из реестра. В то время ими в Эстонии признавались немцы, русские, шведы, евреи. В соответствии с установленной процедурой уже в 1926 году были сформированы немецкие и еврейские общественные самоуправления. А национальное меньшинство русских (крупнейшее в Эстонии) обратилось с ходатайством о признании своего самоуправления только в 1934 г., но  ему было отказано в регистрации по причине прекращения полномочий действующей в стране Конституции в результате свершившегося госпереворота.

Среди приоритетов самоуправлений Эстонии на первое место ставились задачи организации работы и надзора за публичными и частными образовательными учреждениями, использующими языки нацменьшинств. Все публичные школы такого рода передавались  в ведение самоуправлений, после чего им открывалось бюджетное финансирование. Одновременно самоуправления могли и сами создавать частные школы за счёт собственных доходов от взимания налогов и добровольных пожертвований. Таким же образом решались вопросы поддержания культуры нацменьшинств.  Безусловно, правительство определяло правила работы самоуправлений и при необходимости могло распустить их.

Однако, никаких упоминаний о национально-культурных автономиях не существовало вплоть до 1992 года, когда Эстония в числе первых из бывших союзных республик приняла закон «О культурной автономии национальных меньшинств», в котором частично сохранялись основные идеи прежних самоуправлений, институты реестров на основе списков членов нацменьшинств с указанием в них персональных данных, включая личный код.

Правда, в законе появились некоторые отличия от прежнего времени. В работе самоуправлений могли участвовать и не граждане, но без права избирать и быть избранными в руководящие органы. Кроме того, закон ограничил вмешательство государства. Отныне реестр нацменьшинств вело уже не Правительство, а руководство культурной автономии по установленным госправилам. Было снято и ограничение, по которому раньше в реестре нацменьшинств обязано было состоять более половины численности этнической группы по данным последней переписи. Что касается школ, то они могут передаваться в распоряжение самоуправлений, но только частного типа. А передача публичных учебных заведений вместе с бюджетным финансированием уже  исключалась.

В результате, за первые 12 лет действия данного эстонского закона было создано  единственное самоуправление финнов-ингерманландцев. Большинство не эстонского населения до сих пор не признаётся национальным меньшинством и не имеет прав на создание структур самоуправлений.

Кстати, подобного рода законы об НКА были также приняты Литвой (1989 г.), Латвией (1991г.)  и Украиной (1992г.).

Важно отметить, что провозглашенный в бывших советских республиках привлекательный лозунг на национально-культурную автономию был максимально задействован для инспирации недовольства среди граждан жизнью в СССР и борьбы за независимость, способствовал росту центробежных националистических тенденций и межнациональных противоречий под видом противодействия «русификации» литовцев, латышей, эстонцев, украинцев и проживающих в этих странах представителей нацменьшинств.

Он был направлен на дискредитацию проводимой в Советском Союзе национальной политики, хотя, как мы помним, в первой половине 1990 года Верховным Советом СССР были приняты четыре «этнических» закона: о языках; о порядке выхода союзных республик из состава единого государства; о запрете посягательств на равноправие граждан и закон «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР». По мнению некоторых специалистов, этот закон по степени своей продвинутости и логичности выгодно отличался от всего последующего постсоветского законодательства в России. Например, он допускал возвращение к практике образования «национальных» районов, посёлков, сельсоветов в местах компактного проживания этнических общностей, устанавливал права национальных культурных центров, обществ и землячеств, чтобы удовлетворять запросы граждан, содействовать развитию культуры, а также изданию печатной продукции, проведению массовых мероприятий, вплоть до того, чтобы консультировать органы власти.

Заметную роль, безусловно, сыграл и  закон СССР «Об общественных организациях» от 09.11.1990 г., который впервые определил содержание прав граждан на объединение, основные государственные гарантии, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации. После чего в 90-е годы возникли сотни различных структур, допускающих участие в своём составе даже иностранцев и лиц без гражданства. Кроме того, в нём отмечалось, что общественные объединения обязаны участвовать в формировании органов государственной власти и управления, а также в выработке касающихся их решений и иметь право на законодательную инициативу.

Присутствовала и тема НКА в советских условиях. Так, в середине 1989 г. в проекте т.н. «Платформы КПСС по национальной политике», предлагалось создание национальных культурных центров и землячеств, образование Советов граждан отдельных национальностей и даже законодательное закрепление прав национальных групп на самоуправление.  В ходе развернувшейся дискуссии также высказывались мнения о пересмотре прежних представлений об НКА и выработке на этой основе конкретных планов возможного их дальнейшего использования.

К великому сожалению, мы до сих пор не заметили, что с принятием ФЗ «О национально-культурной автономии», накрывшего значительную часть этнонационального, этнокультурного пространства Российской Федерации, похоронены многие ростки нового, прогрессивного, интересного, что появилось в общественной практике на заключительном этапе советской эпохи. Думаю, настало время вернуться к разговору об утраченных ценностях того периода.

Так что, для отечественных разработчиков концепта национально-культурной автономии зарубежный опыт, безусловно, был известен. Сложность заключалась в другом, как его скомпоновать в рамках Федерального закона, связав воедино практику самоуправляемости по типу австро-венгерских-эстонских меньшинств под опекой государственной власти и органов местного, территориального самоуправления с возможностями российских НКА в статусе всего лишь общественных структур, не имеющих гарантированных материальных, финансовых ресурсов и иных условий для полноценной работы. В этом плане первый этнический закон в РФ получился достаточно декларативным и во многом противоречивым.

Все же некоторые очертания зарубежного опыта обнаружились в Концепции госнацполитики РФ образца 1996 года, где написано, что граждане Российской Федерации независимо от территориальной принадлежности «имеют право создавать самоуправляющиеся общественные образования в местах компактного проживания национальных, этнических групп».  А вот в Стратегии госнацполитики РФ от 2012 г. данная идея уже улетучилась, обретя характер дежурных штампов, ни к чему не обязывающих, где говорится:

- об обеспечении прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств (раздел I. Общие положения);

- об обеспечении гарантий прав малочисленных народов (малочисленных этнических общностей), включая поддержку их экономического, социального и культурного развития, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни.

В этом подходе проявляется вся пагубность нашей системы, поскольку подобного рода программные документы пишут не те, кому предстоит их выполнять, а привлекаемые специалисты – ученые, не владеющие в реальности глубиной проблемы и не способные в силу отсутствия современного управленческого опыта предложить механизм реализации решений. В результате, появляются объемные, декларативные «концепции», «стратегии», которые нет сил не только выполнить, но и просто прочитать.

Кстати, отцы – прародители НКА Карл Реннер и Отто Бауэр остались в истории по той причине, что смогли представить четкую разработанную теорию,  привязанную к той исторической эпохе, когда «национальный вопрос» стал крайне актуальным в рамках существующего государственного устройства многонациональной Австро-Венгерской империи и решающим фактором  политической борьбы с участием социал-демократов, где растущий национализм угрожал единству рабочего движения и вызывал шовинистические настроения среди крестьянства, интеллигенции и студенчества. По их мнению, не территориальная автономия должна была исключить столкновения интересов наций и межнациональную борьбу, а также способствовать общедемократическим переменам.

Но почему пропахшая нафталином идея «национально-культурной автономии» той далекой поры вдруг оказалась востребованной в постсоветской России? Примечательно на сей счет вспомнить высказывание В. Печенева – замначальника Управления по работе с территориями Администрации Президента РФ (бытность Б. Ельцина) в 1994 году: «Стратегический идеал национальной политики  может заключаться в постепенной, поэтапной трансформации Федерации, фактически основанной на национально-территориальном принципе, в такую Федерацию, где большую роль будет играть принцип национально - культурной автономии».

К этому времени в действующей Конституции РФ от 1993 года уже отсутствовали привычные термины «национально-государственные» и  «национально-территориальные» образования. А в 2012 году дошла очередь и до изъятия из «Стратегии государственной национальной политики в Российской Федерации на период 2025 года» самого слова «республика».

Ставка на разрушительную миссию НКА в распаде СССР, нападках на федеративное устройство современной России, в попытках искоренения советской теории и практики национальной политики, перечеркивания опыта деятельности этнокультурных общественных объединений, рождённого еще во времена союзного государства, естественным образом вызывает у здравомыслящих людей некое негативное отношение к институту национально-культурной автономии.

Этим целям от части способствуют сам Федеральный закон, который стимулирует по сути конкуренцию в борьбе за власть, национальный эгоизм, структурную замкнутость, стремление любой ценой «застолбить» себе место в общественных советах разных уровней.

Сказанное лучше всего иллюстрируют слова Ф. Мухаметшина - председателя Госсовета Республики Татарстан, произнесённые 22.11.2016 года в Совете Федерации в связи с рассмотрением перспектив развития национально-культурных автономий: «Думаю, сама постановка вопроса, как выстраивать  вертикаль НКА с подчинением - абсолютно не нужное дело. Вот и будет стремиться каждый наверх попасть и будет «драться» за место на федеральном уровне: главный чуваш - я, главный татарин - я, главный мордвин – я. Не нужно это делать».

Тут можно еще добавить немало иных примеров, когда в угоду искусственно навязанной общественной моде и по прихоти чиновников хорошо отчитываться, ликвидируются существующие этнокультурные объединения и на их останках регистрируются местные ячейки НКА.

Определенное недоумение вызывает и то, что к моменту принятия ФЗ об НКА в другом Федеральном законе «О некоммерческих организациях» в числе правосубъектных форм фигурировала уже Автономная некоммерческая организация, создаваемая на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры, спорта и иных направлений. Причём, в этот список автоматически зачислялись все общественные, религиозные организации (объединения), включая в соответствии с поправкой от 10.11.2003 года и национально-культурные автономии.

Таким образом, возникает вопрос о правомерности использования терминов «автономия» и «автономная» в обозначении общественных структур, находящихся по сути в единой системе координат, поскольку каждое общественное объединение, а значит и НКА, фактически признаны некоммерческими организациями.

Не случайно, например, тренд на коммерциализацию деятельности национально - культурных автономий прозвучал на «круглом столе» в Общественной палате РФ 09.11.2016 года, на заседании Совета по межнациональным отношениям при Президенте РФ 31.10.2016 года в городе Астрахани, а также 22.11.2016 года в Совете Федерации, где лидеры ФНКА и выступающие зам. директора  ИЭАРАН В. Зорин и первый замминистра юстиции РФ С. Герасимов говорили о необходимости получения статуса исполнителя общественно - полезных услуг (трудоустройство мигрантов, адаптация беженцев и вынужденных переселенцев, обучение русскому языку, разработка методики и практики этнотуризма, повышение практических знаний у руководителей, активистов этнокультурных организаций и т.д. – Всего правительством на сегодняшний день определено примерно 20 видов услуг) и о включении в реестр социально -  ориентированных некоммерческих организаций. Однако, всё это уже предусмотрено перечнем право полномочий, существующих автономных некоммерческих организаций с целью извлечения прибыли от исполнения подобных услуг. Примечательна на сей счет реплика руководителя ФНКА украинцев России Б. Беспалько, напомнившего, что основными сферами деятельности национально - культурных автономий всё-таки являются образование, культура, наука, в чём, на мой взгляд, не наблюдается особых преуспеваний.

Вышеизложенный сюжет говорит о том, что закон об НКА изначально в концептуальном плане был мало согласован с остальным российским законодательством, что как бы он «провисает» в общей системе. Есть случаи, когда в официальных документах сам закон именуется по-разному. Это особенно показательно в малой степени употребляемости его в нормотворческой работе субъектов Федерации, где должна проводиться основная работа. А пока, как видим, интерес к нему больше подогревается со стороны Федерального Центра. Складывается впечатление, что формат НКА, прежде всего, нужен властям для реализации долговременных целей как инструмент управления этническими массами граждан и как пример демонстрации успешности национальной политики в рамках исполнения международных обязательств, имея ввиду Европейскую рамочную конвенцию «О защите национальных меньшинств», принятую 01.02.1995 года и ратифицированную в РФ 18.06.1998 года.

Волюнтаристски навязанный бренд «национально-культурной автономии» в общественном сознании не получил всеобщего одобрения. Хотя было бы любопытно узнать спустя 20 лет мнение представителей гражданского общества, особенно тех, кто вовлечен в орбиту данного проекта и знает обстановку изнутри, взвесив плюсы и минусы.

Лично я против того, чтобы символ НКА когда-нибудь был вновь использован в политических целях для демонтажа федеративного устройства теперь уже нынешнего Российского государства, о чём мечтают определенные как внутренние, так и внешние силы.

Пусть эта форма автономной самоорганизации этнических граждан в нашей стране станет приемлемой также, как  и за рубежом, исключительно для национальных меньшинств, живущих в РФ диаспорой, включая возможность участия иностранных граждан и лиц без гражданства, и войдет составной частью в новый Федеральный закон «О национально-культурных объединениях» или «Об этнокультурных объединенях» или «Об этнонациональных объединениях» или под другим названием, но имеющий своей целью сохранение самобытности, развитие языка, образования, национальной культуры всех российских народов и народностей независимо от их численности и места, формы проживания (компактно, дисперсно), а также этничности и религиозной принадлежности с перспективой формирования на этой основе единой общегражданской нации!

Регион: 
Читайте также: